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李自成败亡的消息还未传至关中时，柳锦城本在按部就班的处理张鼎出军之前留下的政令。
最重要的就是鼓励商贾之事，他很清楚张鼎曾说过的商贾是把双刃剑，必须要慎之又慎。这其中晋商就是一个很好的例子，所以必须要秉持大规模扶持中小商人，另一方面限制大商人的做法，朝廷也得参与到商贾中来，以作大头。总而言之不能再像此前各朝代对商贾仅仅只在衣食住行上加以限制就可以了事，而是应该由朝廷把控掌管他们。
现如今陕西的本地商人恰恰就很符合这一点，他们大都是由中小规模的商人组成，不像晋商是由八个大家族为龙头掌控全省商贾。
并且最为重要的就是，根据张鼎的了解，在原轨迹中建奴入关之后由于陕西商会不愿投靠建奴，于是就被大量的针对打压。这就是陕西商会的第一次衰落，他们因此被迫放弃了江淮的生意，转而前往四川与川商合流进行抗争，故而清代四川哥老会的龙头很多都是由陕西人担任的，就是因为陕西商人与四川商人合二为一的结果。
因此这些混合了西北地下家族的陕西商会是张鼎重点拉拢的对象，包括曾经扶持李自成起义的家族，张鼎都希望能将他们拉拢到凤翔军这边，他将这项任务都交给了柳锦城办。
除此之外还有其他的譬如招募人才，拉拢士绅地主。征召青壮，补充凤翔军主军。厘清税制，依照前明的税收为基本，重新为凤翔军搞一套税收制度。重整律法，为上下树立规章秩序。还有就是任命官员，尽量全面的控制凤翔军麾下的地盘，再设官理民，招抚流亡，恢复农桑，开辟新地。
不求能使朝廷权力下到乡村，只要能下到镇就足矣，张鼎需要尽快的稳定陕西行都司，这样才会有更好的本钱对抗建奴。
除此之外，柳锦城还要想尽办法联系张天琳、陈永福、刘忠、刘国昌等人的残部，他们在陕北与晋西北山区中与建奴对抗，只是形式却越发的不好，不仅缺少人吃马嚼之物，连兵丁都逐渐不够。
可惜他们始终不愿投靠凤翔军，柳锦城也不知为何。
而且更令人不忿的是刘忠反而写了一封回信教训张鼎，让他将李自成迎回关中。
一想到这几支顺军残部，就让柳锦城十分无奈，幸亏王盼与马世耀如今已抵达延安府甘泉、延长两地，准备一举歼灭宁武总兵高勋与榆林总兵王大业，之后便可与张天琳、陈永福等人连成一片，介时他们就算不愿意南下，他们的将士估计都不答应。
想到这里柳锦城深深的叹了一口气，何必呢？
“先生，这个月咱们收支了三十多万两白银，干什么都不够啊，就这公输台栾大匠师还让您拨款，他们声称自己从佛朗机人那里搞到了什么水力锻锤的技术，准备要二十万两白银搭建工坊。”
文玉楼见柳锦城从沉思中清醒，立马发了几句牢骚。
“对啊，还有讲武堂、说政堂的柳山长与于山长，他们两人也讨要二十万两银子，要重新在西安城郊建两座学院，至于凤翔府的，他们建议仍旧保留，就如同提督说的，学校越多学好嘛。”
虞显邑也提出了另一笔支出。
“唉，这两件事儿都是重要之事不可耽误，给他们拨钱吧，先用府库内的。”
柳锦城对此事也是非常头疼，毕竟每个月收支就这一点，还得赡养将士、官吏，留不下多少，但如今政权新建，什么都要花钱。张鼎又总是喜欢搞一些新东西，包括每个月研究新式火器，如燧发枪这种都是需要花钱的，要不是李自成逃走时来不及带走留了七百多万两白银与八十多万两黄金，还有数不胜数的粮草、军中器械、兵器甲胄，他们可能都走不了这么远，早就被努山灭掉了，所以其实凤翔军一直以来都是在吃大顺军的老本。
但老本终究会被吃完，柳锦城必须要保证凤翔军的钱袋子充裕，他对于张鼎说过的前明就是死在没钱上非常赞同。
于是柳锦城就准备从税收上入手，尤其是如今陕西商会的投靠，令他多了一条财源，二十税一虽然略高，但商会还是勉强接受了，要不然柳锦城不介意使用一些暴力手段，毕竟凤翔军兵强马壮，他们真不敢造次。
不过话又说回来了，再怎么说具体的税法规矩还是要建立起来的，这样一来不止朝廷放心，商贾也会安心。
而柳锦城上知天文地理，下知文经武律，以立其身。刚好对于税收也略懂一些，他知道一个政权的运行，最重要的除了律法、行政就是税收。
而明代的税收细分来说分为：关税，本质上通过境内设置的关卡和延边的海关都归入此类，此项种类极多。
比如钞关，其主要设置在长江和运河，对所过船舶载重进行课税，此项税种下收入较多。其他类似的还有工关税，门税，过坝税，船税（与船钞不同，对货物进行征税）种类极其繁多，税率也不等。
其二则是海关税，前明对海关进行管理的机关是市舶司，主要对象是朝贡贸易的贡品和私货，贡品对接皇室不进行课税，而对于贡船捎带的“私货”，早期施行“给价收买”，中晚期施行“抽分”，“抽分”都是抽取实物，抽分税率是十取二。涉及海关税的还有引商法，抽饷，加增饷等名目。
