以丞相王绾为首的群臣，主张沿用周代以来的封国建藩制度，分封诸皇子为王。他们的理由是有利于统治新征服的六国地区。
而廷尉李斯则力排众议，主张废除分封诸侯制度，全面推行郡县制度。
在秦始皇统一天下之前，县大于郡，千里百县，县有四郡。
秦始皇统一天下后，曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣，特别是李斯的上司王绾，认为原楚国、燕国、齐国等地的领土都远离秦国，主张实行分封，授各地贵族予世袭的诸侯名份，惟身为廷尉的李斯认为分封制是周朝诸侯混战的根源，他大胆地反驳道，周制订的这个政策已经证明是一个政治灾难。
周王室的亲戚一旦取得了他们的土地，立刻互相疏远和进行战争，而天子则无力阻止他们，所以结论是“置诸侯不便”。他力排众议建议实行郡县制，并得到秦始皇的采纳。
很显然，李斯的主张符合专制皇权和统一的要求。因而得到了秦始皇的采纳，将全国分为三十六郡。
在郡县制下，共设三十六郡，每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一。
郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。秦代至此成为为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。
至汉代仍承袭这个制度，形成州郡县三级行政管理，自此成为日后各朝地方政制的基础，直到唐朝，才被道路制所取代。
秦制满万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。
县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事和治安。由于秦王朝政权具有军事专制的特点，所以县尉的任务特别繁重，举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事，均要由县尉主持完成，稍有差错就要受到严厉制裁。
由于县尉任务繁重，所以每一个县的县尉不止一人，可能有二至四个县尉。
商鞅变法时，废分封，行县制。秦统一后，秦始皇采纳李斯的建议，决定在全国范围废除分封制，以郡县制作为中央控制地方的制度。
因而，郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌监察工作。
郡守是郡的最高行政长官，对上承受中央命令，对下督责所属各县。
设置于少数民族聚居地的同级地方行政机构称为“道”。
县级以下有“乡”、“里”两级地方基层行政机构。
此外，还有负责地方治安并兼管公文传递的“亭”。
就此看来，郡以下的县，是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。
满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。
县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。
县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。
乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。
乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。
此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。
乡里的作用逐渐强化，并超过郡县，民间有知乡里不知郡县的说法。
春秋时期已有县、郡的设置。春秋的县可分为两种类型：楚和秦的县都直属于君主；晋、吴的县多是卿大夫的封邑。
两者都是直属于国君的别都，具有边防重镇的作用。
楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。春秋后期，县制开始逐渐推行于内地。
战国时期，县的设置已较广泛，并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。
郡的设置要较县为晚。秦穆公九年（前651），晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“ 君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。而后，晋、赵、吴相继设置了郡。
这一时期的郡地位比县为低，但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期，有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡（吴起曾为西河守）、上郡和楚悼王时的宛郡。
随着边防设郡之地逐渐繁盛，内地的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。
至战国末年，各国郡县的设立已经很是普遍了。
郡县制，是中国古代实行的中央集权体制下，郡、县二级政权的地方行政制度的总称。是分封制之后出现的地方管理行政制度。
相较于分封制，为什么郡县制更能维护一个国家的高度统一呢。
