中国历代朝廷都设立“理藩院”或“礼部”，对外的认识，只有“属国”和“敌国”。朝廷的对外关系就是，凡外来的都是“藩属之国”，只要按期纳贡称臣就可以了。与现代外交的平等观念，完全不合拍。设两广总督兼通商大臣之后，各国可以不再有和“理藩院”交往的不快，而外国人有事只能找两广总督交涉，使清朝皇帝仍然避免了与西方使节直接打交道的尴尬。但事情的发展，很快超出了清廷控制的范围。
清廷开始设立由两广总督管理各国通商事务这个体制的目的，是要将对外关系的范围，局限在贸易和商业中。清廷无意和各国发生政治上的关系，也无意到国外进行外交活动。但1842年《南京条约》五口通商之后，贸易的扩展，就非“十三行”时期可比了。贸易的扩大，必然带来政治上的要求。入城的问题，就已经不是靠硬顶能解决的了。
亚罗号”事件之后，英方扩大事态，要求入城。1854年，英国要求“修约”，稍后美、法两国也加入要求“修约”的行列。“修约”的核心条款，便是“公使驻京”。西方已不想跟叶名琛纠缠，他们要直接派外交使节驻京，与咸丰皇帝当面打交道。三国的行动，自然遭到叶名琛的拒绝。他们又转道上海，江苏巡抚吉尔杭阿，以办理对外事务属两广总督职权为由，劝他们返回广州。英、美使节又北上天津大沽口外，要求谈判“修约”，当地官员仍告以天津非办理对外通商事务之所，有事只能回广州，与叶名琛商议。
1856年，当时的美国驻华全权委员伯驾，在照会叶名琛要求入城商谈“修约”，再被拒绝后，转道福州，请求闽浙总督王懿德，代为向咸丰帝直接递交国书。王懿德根据《中美望厦条约》，将美方国书由驿路递送北京。咸丰帝对此极为不满，训斥王懿德要让“该酋俯首帖服，起碇南返”。回广州找叶名琛去。
就实际而言，叶的方法已经是过时了。然而在咸丰帝支持下，叶名琛对西方要求一律强硬拒绝，各地官员也以对外交涉属两广总督权利，本地无从办理为由，劝其南下广州；这种做法似乎保存了上国的面子，但实际情形却是越来越被动。叶名琛就因为外国无论何种要求，都置之不理，致使一些使节在任期满后，国书都无从递交。两广总督处理中外交涉的体制，已处于危机之中。
总而言之，外人简直无门可入。他们知道要修改条约，只有战争一条路。1857年11月，英国特使额尔金在平息印度兵变以后，抵达香港，英法联军也大体集结完毕。英军有战舰43艘，海陆军兵力约1万人；法军亦有10艘军舰。英、法军事入侵，俄、美外交配合的格局，已然完成。
大沽口位于海河出海处，溯河上驶约60公里，便是华北重镇天津。据清光绪年间《天津府志》记载，吃水约3.6米的船只，可乘潮由大沽河道直驶天津府城；吃水2.6米的船只，落潮时亦可直达天津。由此可见，大沽口是天津的门户，而天津又是北京的门户。入侵者如果从海上乘船攻陷大沽，天津便指日可下。再由天津到北京，便是一片通途了。在军事意义上，大沽口的地位无须多言。
